Delito de Desobediencia en el Estado de Alarma

Durante la vigencia del Estado de Alarma se han impuesto restricciones a la libertad de circulación y de movimientos de los ciudadanos. Con fundamento en la normativa reguladora del estado de alarma, muchos ciudadanos, durante el confinamiento forzoso, han sido detenidos acusados de un delito de desobediencia grave a agentes de la autoridad. Y no solamente han sido detenidos sino que han sido acusados por el Ministerio Fiscal y condenados por diversos juzgados por la comisión de este delito de desobediencia, bien en instrucción, alcanzando una conformidad, bien en el juzgado de lo penal. E incluso, algunos de estos acusados reincidentes han ingresado en prisión provisional.

La pregunta que cabe hacerse es si la legislación emanada tras decretarse el estado de alarma habilita para detener y acusar a los infractores de un delito de desobediencia grave a agentes de la autoridad. Y si es así, en qué casos y bajo qué condiciones.

LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO DE ALARMA 

El fundamento jurídico de esta limitación, que afecta al derecho fundamental reconocido en el artículo 19 de la Constitución Española, se fundamentó en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria vigente.

Esta norma, por su parte, no establece ningún régimen sancionador, sino que se remite al dispuesto en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, comúnmente llamada “ley mordaza”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 463/2020, se han impuesto, a todos aquellos ciudadanos que no respetaron el confinamiento forzoso, multas de elevada cuantía y, en ocasiones, han sido detenido y enjuiciados como autores de un delito de desobediencia grave a agentes de la autoridad.

El principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución Española, tiene su reflejo, en el ámbito penal, en el artículo 1.1 del Código Penal, que dice: “No será castigada ninguna acción ni omisión que no esté prevista como delito por ley anterior a su perpetración”. Esta idea se refleja también en el artículo 2.1 CP: “No será castigado ningún delito con pena que no se halle prevista por ley anterior a su perpetración”. E igualmente, abundando en este principio de legalidad, el artículo 4.1 del Código Penal, señala: “Las leyes penales no se aplicarán a casos distintos de los comprendidos expresamente en ellas”. Consecuentemente, la comisión de un delito de desobediencia requiere su previa tipificación en el Código Penal.

Es decir, tanto por aplicación del principio de legalidad, íntimamente relacionado con el de seguridad jurídica, como por el principio de tipicidad (variante del de legalidad), no existirá delito cuando previamente no exista una norma que refleje que cierto comportamiento merece ser sancionado penalmente.

Las conductas, acciones u omisiones, que llevan aparejada una pena, son las previstas en el Código Penal (con carácter general) y ninguna otra ley dispone de la facultad de imponer sanciones de orden penal.

Entonces, es posible que la desobediencia a lo estipulado en el real decreto por el que se estableció el estado de alarma permita sancionar penalmente a un ciudadano. La respuesta ha de ser rotundamente negativa.

Cuando el incumplimiento de las normas de conducta establecidas en el real decreto de estado de alarma ha sido reiterado o cuando ha precedido un requerimiento policial que no ha sido desatendido, sigue siendo posible reivindicar la presencia de un delito de desobediencia grave a agentes de la autoridad. La respuesta merece la misma rotundidad que la anterior: no.

EJEMPLO DE SANCIÓN PENAL INDEBIDA POR UN DELITO DE DESOBEDIENCIA

Para entender las razones jurídicas que permiten un pronunciamiento tan rotundo se partirá de ejemplos ya enjuiciados, y serán valorados jurídicamente (se hace referencia a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 2 de Victoria-Gasteiz nº 101/2020, de 11 de mayo -EDJ 2020/551410; también en ECLI:ES:JP:2020:16-; en la misma línea, Vid. Sentencia del Juzgado de lo Penal de A Coruña nº 98/2020, de 30 de abril).

1º: Ejemplo uno. Relación de hechos probados:

“Los días 23 y 30 de marzo y 6 de abril de 2020, agentes de la Ertzaintza elaboraron actas-denuncias por infracción de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en relación a D. Marcos, al ser localizado en los días indicados en vías o espacios de uso público, infringiendo las restricciones o la limitación de la libertad de circulación de las personas establecidos por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19”.

Por estos hechos el Juzgado de Instrucción nº 4 de Vitoria condenó a D. Marcos, como autor de un delito de desobediencia grave a los agentes de la autoridad, a la pena de 4 meses de prisión. No podría seguir con estas líneas si no confieso que no alcanzo a comprender cómo el Ministerio Fiscal acusó por estos hechos, cómo el abogado defensor admitió una conformidad con ellos y su calificación y cómo el juez instructor condenó a D. Marcos por tales hechos. En mi modesta opinión, tan clamoroso distanciamiento de la ley penal debería ser revisado.

Seguimos con la redacción de los hechos:

“Sobre las 19:06 horas aproximadamente del día 13 de abril de 2020, agentes de la Ertzaintza que realizaban labores de seguridad ciudadana en vehículo oficial con distintivos, procedieron a parar e identificar a tres varones que circulaban en bicicleta por el punto kilométrico 25,9 de la carretera A-2128 sentido Opakua”

Entre estas personas se encontraba D. Marcos, quien, como se ha dicho, ya contaba con antecedentes penales por hechos similares.

Los citados agentes detuvieron a D. Marcos por la presunta comisión de un delito de desobediencia grave, mientras que a sus compañeros les levantaron actas-denuncias por infracción de la Ley de Seguridad Ciudadana.

Sin más preámbulo ni consideración afirmo que la detención de Marcos es ilegal. ¿En qué marco jurídico se apoyan los agentes para proceder así? Acaso desconocen que solo son penales las acciones u omisiones que aparecen tipificadas como tales en el Código Penal. Particularmente, dudo que esto suceda, al igual que dudo que la ley de seguridad ciudadana sea aplicable automáticamente, sin requerimiento previo al presunto infractor y posterior desatención de la orden procedente del agente.

Pero si lo narrado es pavoroso, más lo es conocer que D. Marcos permaneció en situación de prisión provisional desde el 14 de abril hasta el 11 de mayo de 2020. Para que se acordara tal prisión provisional hubo de se solicitada por el Ministerio Fiscal y fue acordada por el Juzgado de Instrucción nº 2 de Vitoria. Me abstengo de valoraciones. Tan solo he de decir que, no siendo los hechos constitutivos de delito, la administración de justicia incurrió en responsabilidad patrimonial frente a Marcos, que debería ser indemnizado. Los hechos no son delictivos porque la desobediencia grave prevista en el artículo 556 del Código Penal y desarrollada ampliamente por la jurisprudencia, exige la concurrencia de unos requisitos necesarios; porque la desobediencia penal solo es factible cuando se desatienden rotundamente las indicaciones de los agentes, no siendo posible preconfigurarla “en abstracto”, por la mera desatención de lo dispuesto en una norma de naturaleza administrativa; y porque la reiteración de un comportamiento no delictivo no lo hace más grave (tan solo tendría consecuencias penológicas, en su caso, por aplicación de la agravante de reincidencia).

REQUISITOS DEL DELITO DE DESOBEDIENCIA GRAVE A AGENTES DE LA AUTORIDAD

Ante de nada, se debe aclarar que no existe el delito de desobediencia leve a agentes de la autoridad, pues si se repasa el apartado 2 del artículo 556 CP, en él se declara que “los que faltaren al respeto y consideración debida a la autoridad, en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con la pena de multa de uno a tres meses”.

No hace falta ser jurista para discernir entre la “desobediencia” y la “falta de respeto”. Por otro lado, la falta de respeto y consideración debidas a los agentes de autoridad no aparece tipificada, pues si se lee atentamente el precepto, tan solo se sanciona esta conducta cuando va dirigida hacia la autoridad (los agentes de policía no son autoridad, sino agentes de la autoridad. Son autoridad, por ejemplo, un juez o el fiscal…, pero no los agentes).

Por tanto, cualquier acción u omisión perseguible penalmente por desobedecer a los agentes de la autoridad ha de tener la consideración de grave.

¿Y qué dice la constante y unánime jurisprudencia acerca del carácter grave de la desobediencia?: Que no cualquier desobediencia es punible sino tan solo la que cumple los siguientes requisitos

1. La existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la autoridad o sus agentes
2. Que el mandato se halle dentro de las legales competencias de quien lo emite
3. Que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido
4. La resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se ordena
5. La concurrencia de dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, y
6. La gravedad de la conducta de desobedecer, que diferencia el delito de la falta de desobediencia leve (actualmente despenalizada y reconducida a sanción administrativa).

Se identifican, de igual manera, como elementos presentes en el delito de desobediencia grave a agente de la autoridad, los siguientes:

1. El carácter terminante, directo o expreso de la orden dictada por la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, debiendo imponer al particular una conducta activa o pasiva
2. Su conocimiento real y positivo, por el obligado
3. La existencia de un requerimiento por parte de la autoridad hecho con las formalidades legales, sin que sea preciso que conlleve el expreso apercibimiento de incurrir en delito de desobediencia caso de incumplimiento
4. La negativa u oposición voluntaria, obstinada o contumaz a la misma, que revela el propósito de desconocer deliberadamente la decisión de la autoridad y
5. En todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP (hoy sin vigor por despenalización de la desobediencia leve).

Esclarecedora es la Sentencia del Tribunal Supremo nº 459/2019, de 14 de octubre, que reiterando por las previas del mismo Tribunal de 23 de enero de 2019 y de 22 de marzo de 2017, indica:

La jurisprudencia de esta Sala ha interpretado el alcance de la exigencia del requerimiento personal como presupuesto para la comisión del delito de desobediencia.

En efecto, es entendible que en aquellas ocasiones en las que el delito de desobediencia se imputa a un particular, el carácter personal del requerimiento adquiere una relevancia singular.

Solo así se evita el sinsentido de que un ciudadano sea condenado penalmente por el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito a una norma imperativa.

PORQUÉ LOS HECHOS DESCRITOS NO SON CONSTITUTIVOS DE DELITO DE DESOBEDIENCIA GRAVE

Como ya se dijo, el artículo 20 del Real Decreto 463/2020, informa que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, conforme a lo establecido en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

Este artículo diez, a su vez, dispone que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente en el estado de alarma será sancionado según lo dispuesto en las leyes.

Según esto, la LO 4/1981 tampoco especifica las posibles sanciones aplicables ante la vulneración de las previsiones contenidas en el RD 463/2020, al remitirse a los dispuesto en las leyes.

En todo caso, el régimen sancionador se reconduce a lo previsto en el Capítulo V de la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana.

Esta ley, en su artículo 36.6, establece, como infracción grave (entre otras), “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito”.

Teniendo en cuenta este régimen jurídico, el mero incumplimiento de las limitaciones derivadas del estado de alarma (esto es, la obligación de permanecer confinado en el domicilio o la limitación de la libertad deambulatoria), no implica automáticamente y per se, si no va acompañada de un plus o desvalor añadido en la conducta, la comisión de un delito de desobediencia grave a la autoridad o a sus agentes, incluso cuando nos encontremos ante una persona reincidente en su actitud.

Este comportamiento, consistente en hallarse en la vía o espacio de uso público, infringiendo la limitación de la libertad de circulación de las personas establecida por el RD 463/2020, por el que se declara el estado de alarma, podrá ser sancionada, a lo sumo, por la vía administrativa, por contravenir lo dispuesto en el artículo 36.6 de la Ley de Seguridad Ciudadana. Y aun así, la aplicación de la sanción administrativa genera severas dudas si no existe un previo requerimiento expreso e individualizado hacia el ciudadano por parte de la autoridad o sus agentes para que cumpla las limitaciones impuestas por el estado de alarma.

Si el ciudadano es reincidente, pudiera proceder la imposición de una sanción mayor, pero en ningún caso puede alcanzar la sanción penal.

El genérico incumplimiento de una norma administrativa, aun de forma reiterada o en múltiples ocasiones, no hace mutar su naturaleza para convertirla en una acción sancionable penalmente, más aun si cabe, sin que haya precedido un requerimiento personal y directo, en el que se indique al obligado lo que debe o no debe hacer y en el que se haga expresa advertencia de las consecuencias del incumplimiento.

Así lo afirma sin fisuras el Tribunal Supremo, al indicar de forma reiterada que el delito de desobediencia solo podrá entenderse competido cuando exista un previo requerimiento personal, hecho nominalmente a la persona concreta que supuestamente desobedece, para que modifique su comportamiento.

Por tanto, una desobediencia genérica a lo dispuesto en el RD 463/2020, por el que se declara el estado de alarma, conduciría, en todo caso, a la imposición de una sanción administrativa (siempre que estuviera prevista, que tampoco sucede), pero nunca a la aplicación de una sanción propia del orden penal.

Repasando nuevamente el ejemplo descrito, no consta que el acusado, Marcos, fuera requerido de manera específica y concreta por una autoridad o sus agentes a modificar un determinado comportamiento en invocación de las medidas previstas en el Real Decreto por el que se estableció el estado de alarma, ni que persistiera en una actitud de desobediencia.

Por el contrario, el 13 de abril fue visto en la vía pública y fue detenido por los agentes de la Ertzaintza, sin que, por ejemplo, le dieran orden de regresar a su domicilio y se negara a ello.

Procedieron a su detención única y exclusivamente por constarles que no era la primera vez que el acusado infringía la obligación de confinamiento.

Ese fue el único motivo de su imputación y de su posterior detención, sin que Marcos incurriera, en los momentos previos, en una desobediencia clara, manifiesta y grave, mostrando un ostensible rechazo al cumplimiento de la orden o requerimiento directo, expreso y terminante que le hubiera podido ser efectuado por la autoridad competente o por sus agentes.

El mero hecho de salir de su domicilio, vulnerando la obligación de permanencia en él prevista en el artículo 7.1 del Real Decreto que estableció el estado de alarma, no puede ser constitutivo de delito, pues el delito desobediencia a agentes de la autoridad previsto en el artículo 556 del Código Penal ha de tener la consideración de grave, y la gravedad de esta desobediencia viene configurada por la jurisprudencia en términos claros, siendo uno de ellos, el requerimiento previo y la contumaz negativa del requerido a cumplir lo ordenado.

Por otro lado, el incumplimiento reiterado de una norma administrativa no puede constituir un delito de desobediencia. La suma de infracciones administrativas no eleva, sin más, la actuación a la categoría de ilícito penal.

En último término, debe analizarse si la advertencia o el requerimiento que figuraba en el acta-denuncia del día 6 de abril de 2020 es o no válido a efectos penales.

En esta propuesta de sanción administrativa -la tercera-, se indicaba por los agentes lo que sigue: “se le informa que por reiteración puede incurrir en un ilícito penal de desobediencia grave con penas de tres meses a un año de prisión. Es la tercera vez que incumple el confinamiento”.

Según esto, los propios agentes, se envisten de autoridad y se auto legitiman para realizar un tipo de requerimientos o advertencias “prospectivas o a futuro” de las que carecen. Adaptan, de esta forma, a su particular consideración, las condiciones que debe reunir el delito de desobediencia grave a los agentes de la autoridad. Realizan una interpretación metodológicamente extravagante de los requisitos que deben estar presentes en este tipo de delitos y se apartan, en su actuación, del principio de legalidad previsto en el artículo 25.1 de la Constitución y del concreto precepto que regula qué debe entenderse por delito de desobediencia grave a la autoridad (artículo 556 CP y la reiterada jurisprudencia que se ocupa de su análisis).

Este proceder sería asimilable al que seguidamente se expone como ejemplo. Si un agente de la autoridad sorprende al conductor de un vehículo sin hacer uso del cinturón de seguridad o a una velocidad superior a la reglamentariamente permitida, podrá imponer la correspondiente sanción administrativa, pero no podrá advertir al infractor que, si vuelve a incurrir en las mismas conductas en un futuro, cometerá un delito de desobediencia previsto y penado en el artículo 556.1 del Código Penal. Entre otras razones porque la reiteración de una infracción administrativa no hace mutar su naturaleza, convirtiéndola en una infracción subsumible en un concreto tipo penal.

Pero, sobre todo, porque la interpretación de los elementos que cualifican una norma penal, como puede ser el carácter grave en los delitos de desobediencia a agentes de la autoridad, no es materia que les competa, pues los máximos intérpretes de la ley son los jueces y tribunales en el ejercicio de su facultad jurisdiccional y, especialmente, el Tribunal Supremo como Tribunal de Casación y, por supuesto, el Tribunal Constitucional, en cuya jurisprudencia se revelan los parámetros interpretativos que configuran el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución cuando de lo que se trata es de asociar un comportamiento a una norma penal; parámetros que han de ser respetados también en el ámbito judicial en su función de subsunción de unos hechos a la norma penal.

Patricio González Sánchez (PGS Abogados Penalistas)